HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES: INVESTIGACIÓN

Los consejos de investigaciones y la tensión entre culturas burocráticas y académicas. El CONICET entre 1983-1989

Svampa, Fernando* y Aguiar, Diego**

* Universidad Nacional de Río Negro. Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y Desarrollo (CITECDE-UNRN).
** Universidad Nacional de Río Negro. CONICET. Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y Desarrollo (CITECDE-UNRN)
Contacto: fsvampa@unrn.edu.ar

DOI: https://doi.org/10.33255/3059/694

Este artículo procede de una investigación financiada por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT), a través del Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCyT) mediante el PICT 2015-3739: «Análisis de la evolución de las políticas de ciencia y tecnología en Brasil y Argentina. El papel de los actores en la construcción de la agenda y la definición de las políticas (1983-2013).»
Enviado el 14/12/2018
y aceptado el 17/04/2019.

Resumen

El interés de este artículo es debatir el rol de los consejos de investigaciones en los Sistemas Públicos de Investigación (SPI), tomando al CONICET de la Argentina como estudio de caso. En primer lugar, en un período que abarca el gobierno del presidente Raúl Alfonsín con el retorno de la democracia, ¿cuál ha sido el modelo de gobernanza interna adoptado y los cambios en la autoridad relativa dentro del CONICET, en el spi de la Argentina durante el período de 1983-1989? En segundo lugar, en el marco de la aparición de nuevos actores en la Secretaria de Ciencia y Técnica (SECYT), ¿cómo los cambios en la gobernanza del spi y en particular del CONICET alteraron la composición y poder relativo de la cultura burocrática y académica? La metodología incluye el análisis de documentos oficiales y entrevistas realizadas a informantes claves del período.

Palabras clave: CONICET; Sistema Público de Investigación; Cultura burocrática; Cultura académica; Autoridad relativa.

Research councils and the tension between bureaucratic and academic cultures. The CONICET between 1983-1989

Abstract

The interest of this article is to discuss the role of research councils in Public Research Systems (SPI), taking the CONICET of Argentina as a case study. First, in a period covered by the government of President Raúl Alfonsín with the return of democracy, what has been the model of internal governance adopted and the changes in relative authority within CONICET, in the SPI of Argentina during the period from 1983-1989? Secondly, in the context of the appearance of new actors in the Secretariat of Science and Technology (SECYT), how the changes in the governance of the SPI and in particular CONICET altered the composition and relative power of the bureaucratic and academic culture? The methodology includes the analysis of official documents and interviews with key informants of the period.

Keywords: CONICET; Public Research System; Bureaucratic culture; Academic culture; Relative authority

Os conselhos de investigações e a tensão entre culturas burocráticas e acadêmicas. O CONICET entre 1983-1989

Resumo

O interesse deste artigo é discutir o papel dos conselhos de pesquisa em Sistemas Públicos de Investigação (spi), tomando o conicet da Argentina como um estudo de caso. Em primeiro lugar, em um período que abrange o governo do presidente Raúl Alfonsín com o retorno da democracia, qual tem sido o modelo de governança interna adotado e quais as mudanças na autoridade relativa dentro do CONICET, no SPI da Argentina durante o período de 1983-1989? Em segundo lugar, no contexto do surgimento de novos atores na Secretaria de Ciência e Técnica (SECYT), como as mudanças na governança do SPI, e em particular do conicet, alteraram a composição e poder relativo da cultura burocrática e acadêmica? A metodologia inclui a análise de documentos oficiais e entrevistas com informantes-chave do período.

Palavras-chave: CONICET; Sistema Público de Investigação; Cultura burocrática; Cultura acadêmica; Autoridade relativa.

I. Introducción

El interés por el estudio de programas, instrumentos, instituciones y políticas públicas de Ciencia y Tecnología (CyT) dentro de lo que en términos de Whitley (2010) se ha denominado sistema público de investigación (spi), viene creciendo a nivel internacional, como producto de la comprensión de la íntima relación de la CyT con el desarrollo socioeconómico de los Estados. Los principales cambios en la organización de la ciencia desde la década de 1970 han estado vinculados a transformaciones de carácter estructural y de amplio alcance en el contexto político y cultural, como también con nuevas dinámicas de desarrollo en los sistemas de producción de conocimiento y las políticas públicas. Dentro de los spi se encuentra un grupo heterogéneo de unidades institucionales de ejecución de actividades de investigación, entre las que se pueden incluir grandes instituciones (entre ellos los consejos de investigaciones [ci] bajo distintas formas institucionales) que investigan en diversos campos del conocimiento y que poseen estructuras de carreras científicas con estabilidad laboral, institutos propios y que a veces desempeñan además funciones de promoción a través de la financiación (Sanz Menéndez et al., 2011).
Los ci han sido pensados como instituciones a medio camino entre «un parlamento de científicos y una burocracia gubernamental» (Rip, 1996: 2). Según Rip, los ci surgieron y se desarrollaron como canales del patronazgo estatal de la ciencia para llevar a cabo la función de promoción, es decir, un organismo que administraba fondos para que los ejecuten terceros. Sin embargo, con los años fueron cooptados por las élites científicas, a través de la participación en los mecanismos de financiamiento y en la definición de los criterios de evaluación académica. Dentro de estas instituciones intervienen dos actores fundamentales, los integrantes de las burocracias estatal y los científicos, con ideologías e intereses diferentes, cuyas posibilidades de conflicto o confluencia varían en relación a coyunturas y estructuras nacionales particulares. Resulta interesante retomar los aportes de Elzinga y Jamison (1996), en tanto proponen conceptualizar a la cultura burocrática, como un actor preocupado principalmente por la planificación y la organización eficaz de los recursos de una institución. Por el contrario, la cultura académica remite a un actor interesado por una política para la ciencia. De este modo, la cultura académica y la cultura burocrática estarían en constante tensión dentro de los ci.
En este marco, el spi en la Argentina ha atravesado cambios desde el retorno de la democracia en 1983 hasta la actualidad, que plantean la necesidad de ahondar en los distintos factores socioeconómicos, culturales, políticos y sociales que se conjugaron dentro del spi; afectando a las estructuras de los organismos públicos, la coordinación y las relaciones de poder entre diferentes actores, fuentes de financiamiento y a la definición de los objetivos políticos de los ministerios y/o secretarías e instituciones del sector. Asimismo, el ci en tanto organismo dentro del spi ha sido central y dominante en la Argentina, acaparando gran parte de las actividades nacionales de investigación y desarrollo (i+d) y concentrando a las élites del campo científico. Por otro lado, las políticas de CyT y las formas de financiamiento han producido transformaciones y efectos que condicionan la evolución de los spi; sin embargo, no generaron necesariamente consecuencias automáticas e inmediatas en los ci. Aunque la dependencia financiera e institucional de los organismos públicos de investigación del Estado ha condicionado la estructura de oportunidades e incentivos para la producción científica y tecnológica, una institución como el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet) en la Argentina (creada en 1958) se ha beneficiado de autoridad y autonomía para adoptar estrategias acordes a los cambios del contexto político y social (Aguiar, et al., 2016).
Este acercamiento a la temática lleva a plantear una pregunta que se aborda en este artículo, que tiene como unidad de análisis los ci y al conicet como estudio de caso. En primer lugar, en un período que abarca el gobierno del presidente Raúl Alfonsín, ¿cuál ha sido el modelo de gobernanza interna adoptado y los cambios en la autoridad relativa dentro del conicet, en el spi de la Argentina durante el período de 1983-1989? En segundo lugar, en el marco de la aparición de nuevos actores en la secyt y el Consejo, ¿cómo los cambios en la gobernanza del spi y en particular del conicet alteraron la composición y poder relativo de la cultura burocrática y académica?
Resulta pertinente y de interés seleccionar al conicet como estudio de caso, dado que mantiene una posición central, de cuasi monopolio en el spi de la Argentina (Aguiar, et al., 2016; Cruz Castro et al., 2016). Además, dicha selección del caso cobra relevancia para el análisis de políticas de CyT actual, porque el conicet ha sido la institución privilegiada por la política pública de la última década para fomentar la investigación científica, lo cual se ha manifestado en el incremento presupuestario y en la incorporación de recursos humanos (investigadores, becarios y personal de apoyo) (Unzué y Emiliozzi, 2017).
Para alcanzar una mayor confiabilidad en la ejecución de la investigación, se realizó una triangulación metodológica (Jick, 1979). Se emplearon distintas herramientas de recolección y análisis de datos usualmente presentes en las ciencias sociales. Las principales técnicas de recolección de información fueron la entrevista semiestructurada (a informantes claves que tuvieron cargos en el conicet y la secyt durante el período analizado) y, por el otro, el análisis de diversos tipos de documentos, centralmente de la secyt y del conicet (fuentes primarias como material documental, memorias, registros y actas, informes oficiales, leyes, planes de CyT, resoluciones y estadísticas oficiales, etc.). Además, se utilizaron fuentes secundarias. Se adoptó un diseño de investigación interactivo (Maxwell, 1996) que ofrece una estructura interconectada y flexible, en contraposición a los diseños tradicionales que implican una secuencia unidireccional de pasos. Se utilizaron diversas combinaciones (según el caso) de los siguientes tipos de muestreo cualitativo: bola de nieve (Marshall y Rossman, 1989) basado en juicios, muestreo teórico (Glaser y Strauss, 1967).
En síntesis, el interés principal de este artículo es debatir y complejizar el papel de los Consejos de Investigaciones en los Sistemas Públicos de Investigación. Para ello, en la primera sección, se analiza la bibliografía sobre los Consejos de Investigaciones en general y sobre el conicet en particular, como también los conceptos del marco teórico empleados para este trabajo. Posteriormente, en la segunda sección se describen los cambios en la arena de planificación de la política de CyT dentro de la Secretaría de Ciencia y Técnica (secyt). En la tercera sección se analizan los cambios institucionales y en los instrumentos del conicet entre 1983-1989. En la última sección se plantean las reflexiones finales acerca de las preguntas de la investigación.

II. Consejos de investigación y culturas políticas: perspectivas teóricas

Diversas investigaciones han indagado sobre el surgimiento y evolución de los ci creados a escala mundial, el rol de los grupos sociales y organizaciones de CyT, los discursos (ideas, saberes e intereses) en pugna y las estrategias desplegadas en el período inmediato a la segunda posguerra (Rip, 1996; Elzinga y Jamison, 1996). En sus orígenes, los ci fueron creados por los gobiernos como burocracias gubernamentales para ejercer el patronazgo del Estado (Rip, 1996). De este modo «la mano oculta de la opinión científica se hace visible, en cierta medida, en la manera en que un Consejo de Investigación se inspira en los juicios de los científicos» (Rip, 1996: 4). Según Rip, estas instituciones centralizaron la política científica y la asignación de recursos a la ciencia a partir de mediados del siglo xx, al mismo tiempo que fueron el espacio de representación de la élite del campo científico. Así, la élite científica se ha reservado para sí la toma de decisiones en lo que respecta a cuestiones cognitivas y sociales de la ciencia, criterios académicos y estándares que legitiman el trabajo sustantivo, a través de la interpretación de las normas disciplinarias (Mulkay, 1976d). En esta línea, el artículo de Amadeo (1978) resultó un aporte interesante para indagar el surgimiento y desarrollo de los ci en América Latina. Según este autor, la confluencia de la creencia respecto a las posibilidades de la CyT y la necesidad de planificación estatal llevó a que muchos países de América Latina concibieran las soluciones de los problemas de organización de la ciencia, a partir de la integración de las actividades de CyT en la dinámica general. Para ello era necesario configurar un sistema, comenzando con la creación de una entidad de planificación dotada de plenos poderes. Asimismo, en la literatura sobre política científica se ha recurrido reiteradas veces al concepto de culturas políticas para clasificar las matrices de preferencias e ideas de los actores en disputa dentro de una institución. Partiendo de ese concepto, Elzinga y Jamison (1996) han identificado y definido una cultura burocrática como aquella preocupada principalmente por la administración, coordinación, planificación y organización eficaz de los recursos de una institución. Por el contrario, existiría una cultura académica caracterizada por pregonar una política para la ciencia, conservar lo que se perciben como valores académicos de autonomía, integridad, objetividad y control sobre los recursos y la organización. Según Del Bello et al., (2007) la creación de los CI fue un fenómeno que se dio desde mediados del siglo xx en la mayoría de los países latinoamericanos, bajo la influencia de la política internacional de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (unesco) y la Organización de los Estados Americanos (oea) a partir de un modelo de organización basado en The French National Centre for Scientific Research (cnrs) en Francia. Así, los ci se constituyeron en una parte integral del sistema de recompensas (Rip, 1996), ligados a la idea de autonomía en la actividad de investigación, con la pretensión de neutralizar presiones de los gobiernos u otros grupos de interés y financiando la actividad científica sin mayores controles. Recientemente, Whitley (2011) ha propuesto un marco conceptual que ofrece una tipología para analizar los spi planteando la existencia de grupos y organizaciones (entre los cuales se incluyen a los ci) que son capaces de tener autoridad tanto sobre los objetivos de la investigación, como así sobre el sistema de reputaciones de investigación. De este modo, autores como Gläser et al. (2002); Whitley (2003, 2010) y Whitley y Gläser (2014) han contribuido a analizar los spi y los interrogantes acerca del grado de autonomía y la autoridad relativa adquirido por los grupos y organizaciones que intervienen en las actividades de investigación.
Por otro lado, los cambios institucionales para el diseño, promoción y ejecución de políticas de CyT en la Argentina han sido indagados desde el campo de los estudios sociales de la ciencia y la tecnología. Diversos trabajos han analizado la historia del spi en la Argentina y las transformaciones inherentes al mismo durante la década de los sesenta y setenta (Oszlak, 1976b), ochenta y noventa (Oteiza, 1992; Correa, 1992; Albornoz, 1996 y 2017; Aguiar, et al., 2016, 2017; Aristimuño, 2017). Un abordaje interesante lo ha propuesto Hurtado (2010), la obra recorre un periodo extenso sobre los cambios en el sector científico y tecnológico, sin embargo, el tratamiento de la década de los ochenta y el siglo xx es mucho más general y no brinda detalles sobre los vínculos del conicet con otros organismos del spi.
En la Argentina, diversas investigaciones (O’Donnell et al., 1988; Damill et al., 1993;) analizaron las dificultades en política económica entre 1983 y 1989, después de una temprana experiencia de política neoliberal, por medio de una férrea dictadura militar (1976-1983), seguida de una estancada transición económica, bajo una frágil, aunque continua, recuperación democrática. Durante ese periodo se profundizaron los problemas de estabilidad monetaria y de crecimiento económico. La década de los ochenta está signada por la crisis fiscal, la alta inflación y las dificultades para afrontar los pagos externos, combinándose con un estancamiento crónico de la economía. En este marco, los estudios de casos sobre instituciones del SPI en Argentina se abocaron a los cambios acaecidos por los organismos de ciencia y tecnología desde el retorno de la democracia, a fines de 1983. En relación al conicet se destacan los trabajos de Del Bello et al. (2007); Feld (2010, 2011, 2015); Bekerman (2009, 2011, 2012, 2013, 2016) y Atrio (2004). Estos trabajos ahondan sobre los grandes cambios institucionales y de funcionamiento que tuvo el conicet y otros organismos del spi, atravesados por las problemáticas socioeconómicas argentinas en la última mitad del siglo xx. Los autores acuerdan en que durante la última dictadura militar (1976-1983), el conicet afrontó intervenciones en el Directorio y cambios en la gobernanza interna que alteraron el objetivo original de la institución vinculada a la promoción científica. Sin embargo, el organismo mantuvo un proceso de expansión por medio de la creación de institutos de investigación y centros regionales a escala nacional, que alcanzó su máxima expresión entre 1980 y 1983 (Hurtado y Feld, 2008). En este marco, resulta un aporte interesante el artículo de Cruz Castro et al. (2016), en el cual se compara la evolución de los spi de Argentina y España, y se analizan las transformaciones en los roles del conicet y del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (csic) desde 1983 a 2015. En cambio, Bekerman (2016) enfoca sus estudios a la relación conflictiva entre el conicet y las universidades cubriendo un período de más de medio siglo desde 1950. Por último, se rescatan varios autores que han trabajado el tema de la influencia de los organismos internacionales (OIs), como la oea, la unesco o el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) en torno a la construcción de política científica y tecnológica en la región durante la década de los ochenta y los noventa. Entre los aportes más destacados y con proximidades a este trabajo pueden nombrarse: Chudnovsky (1996); Bell y Albu (1999); Thomas et al. (2005), Abornoz (2009a). En esta línea, se encuentra también Aguiar, et al., (2017) cuyo artículo problematiza la relación entre el bid y los Estados de Argentina, Colombia y Uruguay, donde se analiza la influencia de ese organismo en el diseño de políticas en Ciencia, Tecnología e Innovación (cti) entre 1979 y 2009.
Las formas de organización y control de la ciencia dependen de la estructura y control del trabajo científico, abarcando cuestiones de formulación, diferenciación, coordinación y evaluación de prácticas (Whitley, 2011). Las diversas características nacionales de las instituciones que enmarcan la organización y la dirección de la ciencia pública están relacionadas a las variaciones en las competencias entre los investigadores mediados por la reputación y el alcance de las novedades intelectuales que publican. Así, «la autonomía y el poder de los actores de la ciencia y modos de interacciones entre estos actores se definen principalmente por las instituciones de política científica» (Gläser, Laudel, Hinze y Butle, 2002: 30). Se considera la perspectiva de Bourdieu (1995), quien define el campo científico como un microcosmos (espacio de posiciones y luchas entre los agentes que ocupan esas posiciones) dentro del espacio social que tiene sus propias reglas, diferentes a las de otros campos. La característica diferencial del campo científico es que la enjeu (interés, illusio) es intrínsecamente doble: es a la vez intelectual (vinculado al prestigio y basado en el reconocimiento de los pares) y político (poder institucional ligado a las posiciones en instituciones científicas). Así, el campo científico es un espacio de lucha atravesado históricamente por diversos intereses, fuerzas externas y tensiones, dentro del cual se define según la posición que ocupan los actores en disputa, el monopolio de la autoridad científica, que es la forma de legitimar la verdad científica (Bourdieu, 2005).Como ha señalado Mayntz (2001), la gobernanza es una categoría analítica de utilidad para explicar la complejidad de los patrones de acción colectiva a partir de la identificación del sistema de reglas y modos de funcionamiento, de forma tal que se observen los aspectos de coordinación y control de actores autónomos, pero interdependientes. Esto implica que «tener autoridad es reconocer que [alguien] tiene derecho a gobernar, a emitir directivas o peticiones que sean atendidas por aquellos a quienes se dirigen» (Rosenau, 2004: 32) mediante instrumentos de coordinación, control (formales o informales) o mediante negociaciones (Whitley, 2011; Whitley y Gläser, 2014). Desde un enfoque normativo, la gobernanza puede entenderse como una estructuración de un proceso de toma de decisiones entre diferentes actores, grupos u organizaciones (Zingales, 2008).
En este sentido, para el análisis de la tensión entre la cultura burocrática y la cultura académica dentro del ci, es necesario emprender una reflexión más amplia sobre los modelos de gobernanza interna y cambios en la autoridad relativa de los grupos y organizaciones. Se retoma la tipología de Whitley (2011), que plantea que existen siete tipos de grupos y organizaciones que son capaces de tener autoridad en el spi: i) el Estado (ministerios y/o secretarias), ii) agencias financiadoras (nacionales o internacionales), iii) gerentes estratégicos de organismos públicos de investigación (rectores, decanos, secretarios), iv) élites científicas organizacionales (directores de institutos o unidades ejecutoras), v) investigadores y equipos individuales, vi) las élites científicas nacionales e internacionales y, vii) actores económicos y sociales no científicos (ong, movimientos sociales, partidos políticos, etc.). En la investigación se tomó la definición de los ci de Rip (1996), que lo define como un organismo que media entre el patronazgo del Estado de la investigación fundamental o estratégica y el propio mundo de la investigación: el mundo de los científicos, sus instituciones inmediatas y la investigación allí realizada. Las élites científicas nacionales e internacionales han conseguido por momentos, grados importantes de autoridad, sobre todo cuando logran influir en el diseño de instrumentos y políticas públicas de CyT (Dagnino, 2007). Por lo tanto, la noción de culturas políticas y la tipología propuesta por Elzinga y Jamison (1996) resulta útil para analizar la interacción entre matrices con ideas e intereses divergentes dentro de los ci. Asimismo, también se tuvo en cuenta el trabajo de Oszlak (1976), donde analiza determinados aspectos de los cambios en los organismos de CyT de la Argentina: i) los factores que confluyen en la decisión de crear o introducir grandes cambios en un nuevo organismo CyT y cuáles les otorgan un determinado estatus institucional; ii) las modalidades de inserción del nuevo organismo en la red institucional preexistente, observando el tipo de interdependencias jerárquicas, funcionales y presupuestarias que establece con elementos de su contexto operativo; iii) la estrategia de desarrollo organizacional empleada, en términos de expansión, diferenciación, integración, búsqueda de apoyos y actitud hacia el conflicto o la cooperación. Varias de estas dimensiones se considerarán para el análisis de los cambios introducidos en el conicet en el periodo bajo análisis.

III. El fortalecimiento de la Secretaría de Ciencia y Técnica en la década de los ochenta

La inestabilidad política y los cambios en la orientación de las políticas públicas entre 1966 y 1983 afectaron a los organismos de política de CyT. Con el retorno de la democracia a fines de 1983, se devuelve a la Subsecretaría de CyT el rango de Secretaría,¹ un compromiso político que Alfonsín había asumido antes de llegar al cargo (Hurtado, 2010).² Para dirigir a la secyt se designó a Manuel Sadosky,³ fuertemente influenciado por las ideas del Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Sociedad (placts) (Aristimuño y Aguiar, 2016).⁴ Sadosky y su gabinete se plantearon tres objetivos para su gestión:
1. Consideraba que la «ciencia y la tecnología no eran elementos de lujo» (Sadosky, 1989: 14) para el país, sino instrumentos de importancia para la independencia nacional, según el secretario:

Teníamos que admitir que entre el grupo científico-técnico que existía en el país […] y el sector productivo, había poquísima vinculación. Los industriales, los ganaderos o los empresarios no iban con sus problemas a la Universidad, al conicet o al inta. Tampoco era usual ni frecuente que resultados logrados en los laboratorios universitarios o en institutos se volcasen a la actividad productiva. (Sadosky, 1989:15).

2. Devolver el lugar central a la educación y a las universidades nacionales en el spi. En palabras del secretario:

Sosteníamos que la Universidad desquiciada desde 1966 debía volver a ser la institución creadora de cultura […] Pensábamos que la educación tiene una importancia decisiva. El legado más preciado que una generación puede dejar a la siguiente es un sistema educacional que permita formar hombres completos, capaces no sólo de aprender y adquirir pericias, sino también de integrar una sociedad con espíritu solidario y cooperativo. (Sadosky, 1989: 14).

3. Finalmente, la gestión asumía el diagnóstico de que el conjunto de organismos del spi se encontraban dispersos, carentes de coordinación y planificación.
La secyt (originalmente seconacyt y en algunos momentos subsecyt) había sido creada bajo la función de planificación de la política de CyT, pero su trayectoria institucional y especialmente el crecimiento exponencial del conicet a lo largo de los gobiernos militares, la habían relegado a un lugar marginal y de escasa claridad (Del Bello et al., 2007; Hurtado, 2010; Aristimuño y Aguiar, 2016). En la percepción de los analistas de política de CyT de la época, la secyt era una segunda ventanilla de menor rango para proyectos de investigación que no podían ingresar por el mecanismo normal ligado al conicet (Sadosky, 1989). En este sentido, la nueva gestión buscaría revalorizar a la secyt como institución de coordinación y de diseño de política. Sadosky, en la memoria sobre la gestión, admite que fue imposible alcanzar los objetivos propuestos en la medida que hubiese sido deseable, dada las limitaciones impuestas por el problema presupuestario. La crisis económica y la deuda externa que el gobierno democrático heredó de la dictadura de 1976, dificultó mantener una inversión en el área de CyT acorde a los objetivos que se perseguían. Si bien el presupuesto de finalidad 8 para Ciencia y Técnica del presupuesto nacional se incrementó en los primeros años del gobierno radical (Sadosky, 1989; Azpiazu, 1992), la inflación creciente, que terminaría en el fenómeno de hiperinflación más importante de Argentina, llevaría a profundizar los desajustes presupuestarios con impactos desiguales en los distintos organismos del SPI (secyt, 1989; Hurtado, 2010). El presupuesto se vio mermado principalmente en la Comisión Nacional de Energía Atómica (cnea), en el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta) y en el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (inti), siendo el conicet el único organismo que incrementó su participación presupuestaria a lo largo de este período. La cnea pasó de una participación del 24,4 % en el presupuesto total para Ciencia y Técnica en 1984, al 17,1 % en 1988. El inta, por su parte, paso del 24,7 % al 20,4 %. El presupuesto de las universidades también cayó en términos relativos del 9,5 % al 8,1 %. El conicet, en cambio, vio sus partidas presupuestarias incrementarse de 35 % al 41 % en el primer caso (Azpiazu, 1992). Como explica Sadosky (1989) esta ventaja del conicet se debió principalmente a que el organismo consiguió un préstamo importante del bid (conocido como bid ii) (Aguiar, et al., 2017). En 1988, los fondos asignados a la Finalidad 8 fueron de aproximadamente usd 300 millones, es decir, el 2,60 % del Presupuesto General de la Administración Nacional (pgan), del cual el 70 % del total de las erogaciones correspondieron a la función de Investigación y Desarrollo. Si se observan la distribución según organismos de ejecución, más del 90 % del total correspondió a organismos descentralizados (secyt, 1989).

IV. La gobernanza interna del conicet durante el período 1983-1989

El conicet fue creado en 1958 (sobre la base del Consejo Nacional de Investigación Técnica y Científica de 1951), durante el gobierno de facto del general Aramburu⁵, dirigido por una comitiva presidida por Houssay y Braun Menéndez. El conicet se posicionó desde ese momento como uno de los actores fundamentales del spi, en paralelo a otros organismos creados como la cnea, el inta y el inti. La cuestión del desarrollo científico había sido una problemática a tener en cuenta por los gobiernos peronistas (Hurtado, 2010). A mediados de la década de los cincuenta, el Estado enfatizó la necesidad de apoyar al desarrollo de la investigación científica, alineándose al contexto o tendencia desarrollista de la época en Latinoamérica que se profundizaría años más tarde. De esta forma, la función del conicet sería en un comienzo: «coordinar y promover las investigaciones científicas y contribuir al adelanto cultural de la nación […] y a resolver problemas vinculados a la seguridad nacional y a la defensa del Estado» (Caldelari et al., 1992: 169). La función de promoción de la investigación científica se valió de tres instrumentos principales: la carrera de investigación científico y tecnológico (cic), el sistema de becas internas y externas para la formación de investigadores y la creación de institutos y centros regionales (Feld, 2015). La cic del conicet fue creada en 1961:

Para su funcionamiento se acordó autonomía, autoridad y responsabilidad plena al Consejo, reteniendo éste las atribuciones de controlar, evaluar y promover la actividad científica. No obstante, el reglamento de la carrera contempló la colaboración con las universidades nacionales y otras instituciones. En este sentido, para la evaluación del ingreso y posterior promoción de los investigadores se creó la Junta de Calificación y Promoción. (conicet, 2006: 52).

Entre 1961 y 1966, el conicet destinó un promedio del 50 % de su presupuesto a recursos humanos (becarios e investigadores). En particular, la cic contribuyó a incrementar la cantidad de cargos universitarios con dedicación exclusiva (Feld, 2015). Entre 1960 hasta 1973, la cic no privaba a las universidades nacionales de sus profesores u otros docentes. La cic funcionaba como un sistema de categorización de investigadores según su nivel de experiencia profesional, acompañado de un estipendio que complementaba el salario de los investigadores localizados en otras instituciones del spi (Del Bello, et al., 2007). En la práctica ese instrumento de política científica fortalecía la dedicación completa a la investigación y la docencia en las universidades. O sea que los recursos humanos seguían siendo de las universidades, pero el conicet reforzaba su salario para que pudieran dedicarse íntegramente a la investigación, dando una salida a la combinación de la docencia con la profesión liberal que había caracterizado las universidades argentinas a lo largo de su historia. En 1973, con el decreto Ley 20 464/73, cambió el estatuto de la cic, estableciendo el régimen de relación de dependencia de los investigadores con el conicet (Del Bello et al., 2007; Hurtado, 2010). Con el nuevo decreto se comenzó a promover la carrera del investigador como escalafón, dejando de lado la característica anterior, donde representaba un complemento salarial para el investigador-docente. Por ende, se abandonó el suplemento y se pasó a un régimen donde el salario del investigador se podía complementar con una dedicación simple, permitiendo ser docente de dedicación completa en la universidad o ser investigador de tiempo completo en el conicet (Del Bello et al., 2007; Bekerman, 2016). Con la muerte de Bernardo Houssay en 1971, se abrió paso a la alternancia entre diversos presidentes dentro del conicet. Luego de las transitorias gestiones de Orlando Villamayor (1972) y Juan Burgos (1973), en el marco de la creciente conflictividad de 1973 se determinó la intervención del Consejo, su traspaso (de modo análogo a lo que sucedió con la subsecyt) desde la Presidencia al Ministerio de Educación y el reemplazo del Directorio por una Comisión Asesora (Feld, 2015). Esta situación se mantuvo hasta 1981, momento en que se decidió normalizar el funcionamiento del organismo y restablecer el Directorio.

El viejo Directorio desapareció a partir de 1973, a partir de acá cobra relevancia una época en donde el conicet estaba manejado por una burocracia que apostó por el crecimiento interno del organismo, por medio de institutos y centros regionales. (C. Abeledo, comunicación personal, 30 de agosto de 2018).

Durante este período, tres interventores atravesaron el Consejo: Vicente Cicardo (1973-1976), José Haedo Rossi (1976-1979) y Fermín García Marcos (1979-1981). Durante los últimos tiempos del gobierno militar, el organismo estaría presidido por José Gandolfo. Asimismo, durante el período 1976-1983 el organismo experimentó importantes cambios respecto a su concepción original, que la enmarcaba en las tareas de promoción (con subsidios a la investigación, otorgamiento de becas de formación, carreras de investigador y personal de apoyo) y de vinculación estrecha con las universidades (Feld, 2010, 2015; Bekerman, 2018). Si bien en 1972 el conicet inició un proceso de creación de centros e institutos de investigación a lo largo del país, alcanzó su máxima expresión entre 1980 y 1983. De 13 institutos pertenecientes al conicet a comienzos de 1970, en 1983 aumentó a 116 institutos y 7 centros regionales (Oregioni y Sarthou, 2013: 38). La creación de la cic y la doctrina de la seguridad nacional generaron un efecto de sustitución: la universidad fue reemplazada por los institutos del Consejo. De esta manera, el conicet pasaba también a tener entre sus objetivos la ejecución de investigaciones en CyT (cuestión sancionada a través de un decreto en 1981). Este proceso fue acompañado en paralelo con un crecimiento de la superestructura administrativa que implicó un alejamiento significativo del organismo respecto a las universidades nacionales. Asimismo, en el marco de estas transformaciones mencionadas se produjo la cesantía de investigadores por persecución ideológica.

Tabla 1. Características generales de la gobernanza interna dentro conicet hacia fines de 1983

Con el retorno de la democracia a fines de 1983, se eleva nuevamente a la subsecyt al rango de Secretaría, lo cual posibilitó la designación del subsecretario de Promoción de la secyt (Carlos Abeledo) como Presidente del conicet, el que inició un proceso de encauzamiento de la institución que permitió normalizar el Consejo en agosto de 1986 con un nuevo Directorio (conicet, 1989).⁶ Al posicionar al conicet por debajo del área de influencia de la secyt, se buscó mejorar la coordinación entre el conicet (volver a la función de promoción científica) y el resto de las instituciones del spi, especialmente con las universidades nacionales. En palabras de Abeledo:

El conicet no es –ni podría serlo– una institución que actúa aisladamente, en forma independiente de la sociedad. Como organismo del Gobierno Nacional recibe un presupuesto que es producto del esfuerzo de la comunidad […] Por ello no basta con propugnar un fortalecimiento institucional de los organismos de ciencia y técnica y el incremento de los recursos presupuestarios (conicet, 1989: 3)

Para transformar el panorama institucional se derogaron todas las disposiciones que establecieron controles políticos o ideológicos ligados a los servicios de inteligencia durante la dictadura, y se buscó remediar las situaciones de injusticia que habían acontecido producto de esos controles (Abeledo, 2009). La secyt impulsó en 1984 la creación de un Consejo Interinstitucional de Ciencia y Técnica (cicyt) para coordinar las políticas en CyT. Este Consejo estaba presidido por el Secretario de CyT e integrado por representantes de conicet, inti, inta, cnea y universidades nacionales, entre otras. Aunque esta experiencia duró aproximadamente un año y medio, representó un intento desde actores burocráticos del gobierno por coordinar a los diferentes organismos del sector. En esta dirección, desde el gobierno central, a través de la secyt se pretendió fijar los lineamientos para el desarrollo científico y tecnológico del país, la política llevada a cabo estuvo regida por el esfuerzo en la normalización y/o democratización de las actividades de CyT del spi. En esta dirección, se realizaron intervenciones en diferentes unidades, colocando a miembros de la comunidad científica a cargo de estas instituciones. Entre 1976 y 1983, en un contexto de estancamiento económico y desfinanciamiento de las universidades nacionales, el presupuesto del conicet creció desproporcionadamente, disponiendo de fondos del Estado y préstamos de organismos internacionales.⁷
En este marco, la gestión encabezada por Abeledo definió líneas prioritarias de acción para el Consejo (conicet, 1989: 17-18): i) Lograr transparencia en las acciones del gobierno, poniendo en funcionamiento la posibilidad de evaluaciones de las Comisiones Asesoras, garantizando el derecho de defensa y el uso de los recursos previstos por la legislación; ii) Democratizar parcialmente los mecanismos de acceso a la investigación a través de cambios en el sistema de financiamiento; iii) Reestructurar la vinculación con la universidad, apoyando a la investigación en las facultades, centros, departamentos e institutos que el conicet consideraba como prioritarios; iv) Búsqueda de mecanismos alternativos de apoyo a la investigación científica y tecnológica, recurriendo a organismos internacionales para encarar problemas que no podían tratarse con recursos locales; vi) Fortalecer la relación entre los laboratorios de investigación y el sector productivo, fomentando contactos y garantizando los convenios de transferencia tecnológica.

Tabla 2. Cambios en la administración de recursos, personal, construcciones y normativa del conicet. 1983-1989

Con el Decreto n.o 724/86 se reformó la carta orgánica del conicet, a partir del cual el Directorio (principal órgano de conducción colegiado) se redujo a un presidente y cinco directores, cuyas designaciones eran resorte exclusivo del Presidente de la República, en base a nombres de prestigio y trayectoria profesional en la actividad científica y tecnológica argentina, propuestos por el Secretario de la secyt. De entre esos seis integrantes del Directorio, el Poder Ejecutivo designaba al Presidente del conicet y el Directorio elegía a su vicepresidente. En palabras de Abeledo:

Al pasar a una estructura de 5 directores, decidimos que tenían que ser full time […] Teníamos que armar una dirección más ejecutiva con un menor número de directores más dedicados a la gestión. (C. Abeledo, comunicación personal, 30 de agosto de 2018).

El primer Directorio de esta nueva gestión fue designado por medio del Decreto presidencial n.o 882 (firmado por el Dr. Raúl Alfonsín el 5 de agosto de 1986), con un mandato reglamentario de dos años e integrado por: Dr. Carlos Rafael Abeledo (presidente); Prof. Gregorio Weinberg (Vicepresidente); Dr. Huner Fanchiotti (Director); Dr. Benjamín Frydman (Director); Dr. Silvio Kovalskys (Director) y el Dr. Humberto Alagia (Director incorporado en 1987). Además del equipo de apoyo en administradores, cargos en secretarias, gerencias, departamentos de coordinación, planificación y operación, se incorporó la figura institucional del Director rentado, con remuneraciones equivalentes a la categoría de Investigador Superior de la Carrera de Investigador Científico y Tecnológico (Del Bello et al., 2007). Además, se estableció que los cargos de los integrantes del Directorio sean incompatibles con otros cargos públicos o privados, a excepción de la actividad docente.
Durante 1976-1983, luego de la muerte de Houssay, cambiaron los objetivos de la organización del conicet (Feld, 2015). Además, se incorporaron funciones de ejecución científica, profundizando el distanciamiento entre la docencia y la investigación luego del decreto Ley 20 464/73 de aprobación del estatuto de CIC con relación de dependencia directa con el conicet (Del Bello et al., 2007; Hurtado, 2010). Asimismo, la definición de políticas quedó bajo el control de un Directorio intervenido y la Comisión Asesora, con autonomía para gobernarse, transformándose en un liderazgo corporativo, burocrático y estructural (Feld, 2010, 2015). Así, el modelo de gobernanza interna adoptado dentro del conicet desde 1973, luego de la muerte de Houssay, profundizado con la dictadura militar desde 1976 hasta 1983, se caracterizó por un modelo de gobernanza y ejercicio de la autoridad basado en el control corporativo, con delegación de poder de decisión y manejo presupuestario a los directores de los institutos o unidades ejecutoras del Consejo.
Con la nueva gestión a partir de 1984, el Directorio del conicet fue reconstituido y formalizado en 1986, mantuvo los vínculos con el Consejo Científico y Tecnológico (cct) creado en 1983 como entidad de transición. Según Abeledo:

El cct era un consejo asesor para discutir políticas con un grupo más grande de gente. Periódicamente hacíamos consultas con gente que venía de distintas disciplinas. Eso en realidad se creó antes de 1984, cuando no había Directorio y luego lo continuamos para tener una interacción con otros actores. (C. Abeledo, comunicación personal, 30 de agosto de 2018).

En la Tabla 3 se intenta resumir cómo las apariciones de nuevos actores implicaron cambios en la autoridad relativa en el conicet, en particular dentro del Directorio. Los nuevos actores que aparecen en la década de los ochenta en el organismo son: el presidente del conicet (Carlos Abeledo) y el Consejo Científico y Tecnológico (cct) que legitimó un nuevo enfoque sobre la política científica y tecnológica, conformado por 18 miembros honorarios (bajo la condición de ser investigadores de prestigio) designados por la secyt y presidido por Sadosky, de los cuales 15 miembros fueron seleccionados de una lista de candidatos propuestos por grupos y organizaciones científicas. Los otros 3 miembros restantes eran elegidos de los candidatos que los representantes económicos de la producción propusieran. De esta forma, el cct creado a fines de 1983 como órgano de transición mantuvo el vínculo con el nuevo Directorio constituido en agosto de 1986, modificando las estrategias llevadas a cabo para la coordinación y control dentro Consejo hasta ese momento. El asesoramiento por parte de la cct al Directorio en cuestiones científicas, técnicas y presupuestarias, en políticas institucionales, en la creación de comisiones asesoras, integrantes y evaluación, dio cuenta de una pérdida de autonomía y autoridad relativa del Directorio a partir de 1986 en comparación a las gestiones que se sucedieron entre 1973-1983. Estos cambios institucionales en la gobernanza interna del conicet, ligados a un modelo de consenso y ajustes mutuos entre actores, indujeron transformaciones en los procedimientos administrativos, alteraron las estrategias de coordinación y control, frente a la presencia de nuevos actores institucionales (cct, participación de la secyt) en las decisiones institucionales (Del Bello et al., 2007). Por otro lado, las Comisiones Asesoras mantuvieron la responsabilidad de asistir al Consejo en las designaciones y promociones en la cic,⁸ en la distribución de becas y adjudicación de subsidios de investigación. Las comisiones funcionaban regularmente con uno o más coordinadores (designados por los miembros de la comisión), una secretaría técnica y evaluadores externos. En lo que respecta a la cic, las recomendaciones de las comisiones asesoras en relación a los candidatos eran ad referéndum para la Junta de Calificaciones (el principal organismo evaluador del conicet). Tanto las Comisiones Asesoras como la Junta de Calificaciones actuaban con independencia, los trabajos de evaluación tenían el carácter de recomendación para el Directorio (conicet, 1989). Una de las tareas más significativas fue la adopción de nuevas dinámicas de trabajo en las Comisiones Asesoras, afrontando problemáticas de la administración anterior, en paralelo tratando los problemas de reincorporación de investigadores desplazados de la universidad y del país durante la última dictadura, como también la democratización de los procedimientos de financiamiento de la investigación (Caldelari y Casalet, 1992).

Tabla 3. Cambios en la autoridad relativa según características de la gobernanza interna dentro del conicet

Con respecto a la relación del conicet con la secyt durante la gestión de 1983-1989, la Secretaría mantuvo vínculos más estrechos con el Consejo, expresado en una mayor regulación general y en la participación del nombramiento de los miembros del cct. Sin embargo, el conicet dispuso de un marco regulador que permitió la obtención de financiación externa y la incorporación a los presupuestos para llevar adelantes proyectos y actuaciones en investigación. De esta forma, la secyt siguió promoviendo un grado de autoridad y autonomía organizativa por parte del Consejo, bajo la aceptación de la idea de coordinación de la política de CyT o, simplemente, por los esfuerzos por solucionar las limitaciones que impusieron las restricciones presupuestarias en la década de los ochenta. Asimismo, el apoyo financiero que otorgó el BID mediante el préstamo bid ii permitió que el conicet se mantuviera y afianzara en un contexto donde el resto de las instituciones se debilitaban fruto del ajuste presupuestario. No es que la gestión de Sadosky en la secyt persiguiera este trato preferencial para con la institución, pero la situación económica desfavorable, sumado al peso inherente del conicet y la posibilidad de gestar fondos extra desde el extranjero, permitieron que sea prácticamente la única institución de CyT a nivel nacional que se afianzara [Aguiar, et al., 2017; Aristimuño, 2017).

V. Cambios en los instrumentos de financiamiento de la investigación del conicet

El financiamiento es un elemento de importancia en los organismos públicos de investigación, estos mismos llevan a cabo transformaciones en su capacidad de afrontar coyunturas de crisis, mediante la búsqueda de financiación externa por medio de la diversificación. Tradicionalmente, el conicet operó a través de diversos instrumentos de promoción y apoyo a la investigación científica y tecnológica: el programa de becas internas y externas, la creación de unidades ejecutoras y subsidios para actividades de ciencia y tecnología, y la cic y de personal de apoyo a la investigación. Estos instrumentos fueron reevaluados y reformulados a partir de la gestión de 1983 (conicet, 1989), pero la particular situación de crisis y deterioro presupuestario impulsó a la administración del conicet a buscar nuevos instrumentos y actividades alternativas de promoción y apoyo a la investigación. El panorama general presentaba situaciones en las cuales la mayoría de los laboratorios de investigación se hallaban desequipados; las bibliotecas especializadas estaban desactualizadas; las relaciones entre docencia e investigación en el ámbito de la universidad, menguadas o cortadas; el estímulo y el reconocimiento a la labor social del investigador eran casi inexistentes, más allá de los límites del campo científico; el éxodo de recursos humanos con alta capacitación en la investigación continuaba siendo elevado en la percepción de la colectividad científica del spi. En este marco, la principal premisa que orientó las acciones tendientes a transformar esta situación fue racionalizar, redistribuir y coordinar los recursos existentes, apelando a fuentes de financiamiento adicionales cuando la envergadura de las inversiones hizo imposible cubrirlas con el propio presupuesto del Consejo. De este modo, con la intención de mejorar la calidad de los productos de la práctica científica, las políticas de financiamiento durante la gestión de Abeledo comenzaron a pensarse en relación a las nuevas pautas de financiación basada en la evaluación de la investigación (Glaser, Laudel, Hinze y Butlr, 2002). Diversos estudios centrados en la dependencia de los recursos (Thompson, 1967; Pfeffer y Salacik, 1978; Sanz Menéndez y Cruz Castro, 2018) consideran que las organizaciones científicas mantienen relaciones con actores externos frente a la necesidad de recursos para llevar a cabo sus actividades. En la Argentina, durante la gestión de 1983-1989, el conicet en un contexto de dificultades presupuestarias, necesidad de normalización y democratización, comenzó a formular nuevos regímenes de financiación basados en el rendimiento y/o llamados competitivos (Coryn et al., 2007; Hicks, 2009; oecd, 2010; Sorlin, 2007).
En la Tabla 4 se describen los principales programas llevados a cabo durante la gestión de Abeledo en el conicet. Estos estaban dirigidos a racionalizar, redistribuir y coordinar los recursos del Consejo, apelando a fuentes de financiamiento adicionales cuando la magnitud de las inversiones hizo difícil cubrirlo con presupuesto del organismo. En paralelo, la secyt dio continuidad a los Programas Nacionales que se habían iniciado en 1973 y que recibían su financiamiento principalmente del Programa 930 (Acciones de refuerzo en el Área de Ciencia y Técnica) del conicet (Sadosky, 1989). Si bien la formulación de los Programas Nacionales era un instrumento interesante, como en relación a estos bien dice Sadosky, «desde los propósitos a la realidad hay una distancia considerable» (1989: 76). El financiamiento de los Programas era escaso al momento del retorno a la democracia y durante toda la década de los ochenta fue disminuyendo fruto de la crisis económica (Aristimuño, 2017). Constituían foros de concertación entre investigadores y representantes del empresariado y nodos de planificación científica y productiva sectoriales, pero en los hechos habían devenido en una segunda ventanilla de menor rango que el conicet para financiar proyectos de investigación. El 90 % de los recursos anuales que llegaban a los Programas se destinaba a financiar proyectos de investigación, con lo cual quedaban escasos recursos para las actividades de concertación y planificación de los sectores. Durante la gestión Sadosky los programas de Biotecnología e Informática y Electrónica fueron los más financiados. Las principales iniciativas de cada uno fueron el Centro Argentino Brasileño de Biotecnología (cabbio) y la Escuela Latinoamericana de Informática (eslai) respectivamente (Sadosky, 1989). A fines de 1986 se aprobó un préstamo otorgado por el bid por USD 151 millones, en el marco del Programa Especial de Promoción en Ciencia y Tecnología (conicet, 1989) que comenzó a operar en 1988, también llamado bid ii para el conicet. Este estaría conformado por fondos aportados en un 40 % (USD 61 millones) por el bid y en un 60 % (USD 90 millones) por la contraparte local, dirigidos al financiamiento directo de investigaciones, equipos de laboratorio y formación de rrhh, y también a la difusión de los conocimientos generados entre la comunidad de usuarios (Aguiar, et al., 2016; Aristimuño, 2017).

Tabla 4. Principales programas del CONICET durante 1983-1989

El préstamo tendría como principal destinatario la promoción de actividades de i+d a través del estímulo a la oferta de conocimiento. La importancia de los fondos asignados y la complejidad inherente a su manejo hicieron necesario que este Programa contara con su propia Unidad de Evaluación y Control, las ejecuciones de sus inversiones se hallaron a cargo de las oficinas normales del conicet, específicas para cada rubro: administración, subsidios, programación y control, transferencia de tecnología, institutos, becas, relaciones internacionales, etcétera; siempre en el marco de los canales habituales de evaluación del Consejo (Comisiones asesoras, Comisiones ad-hoc) y de las decisiones tomadas por el Directorio en los más diversos aspectos que hicieron al desembolso del crédito. De este modo, surgió un Programa, cuyos instrumentos se agruparon en cuatro subprogramas a ejecutar por el conicet. El Subprograma A de Fomento a la investigación científica y tecnológica estuvo orientado a fortalecer las fuentes de financiamiento de los Proyecto de Investigación y Desarrollo (pid) y Proyecto de Investigación Anual (pia), correspondientes a la subvención a proyectos de i+d que resultaran pertinentes al desarrollo disciplinar en ciencias naturales, exactas, médicas, sociales, económicas e ingenieriles. Este instrumento fue uno de los elementos más importante del Programa en términos de montos (secyt, 1989; conicet, 1989).
En paralelo, el Subprograma b se correspondió con el financiamiento para establecimientos y equipamientos, los Laboratorios Nacionales de Investigación y Servicios (lanais), creados como centros de apoyo a la investigación. Esta categoría recibiría unos USD 26,4 millones, que serían aportados en proporciones relativamente similares entre los fondos del bid y los de la contraparte local (Aristimuño, 2017). Por otro lado, el Subprograma C se destinaría a la asistencia en la formación de recursos humanos, a partir del otorgamiento de becas de capacitación en instituciones nacionales y en el extranjero (conicet, 1989).
Finalmente, el Subprograma D de vinculación tecnológica, consistiría en una serie de instrumentos piloto para promover la comunicación entre las empresas y los grupos de investigación y en especial con las universidades (Aguiar, et al.,2017). Estos instrumentos consistieron en oficinas de vinculación tecnológica, fondos de riesgo compartido, cursos, seminarios y el intercambio formal de información entre agentes de los dos sectores. En este sentido, el presidente del conicet de ese entonces destaca:

Nosotros creamos un sistema de financiamiento similares a los pict actuales […]. El financiamiento de los institutos era un subsidio a los directores de institutos. Para cambiar esto decidimos hacer un financiamiento por proyectos, manteniendo a los institutos un financiamiento para gastos de funcionamiento, pero no para investigación. (C. Abeledo, comunicación personal, 30 de agosto de 2018).

Los pid constituyeron un cambio notable en el sistema de financiamiento de la investigación,⁹ al habilitar canales de promoción para investigadores y grupos que no pertenecían orgánicamente al conicet. En 1987 se realizaron los primeros llamados a concurso de los pia, destinados a favorecer la consolidación de equipos de investigación, que posteriormente estarían en condiciones de presentarse a un llamado pid (conicet, 1989).
Con respecto a las becas, Abeledo destaca que el principal cambio radicó en que se comenzaron a concursarse de manera competitiva:

Hasta 1984 había becas para los institutos. Los becarios iban a los institutos porque las becas estaban ahí. El cambio importante fue que los concursos de becas se abrieron. (C. Abeledo, comunicación personal, 30 de agosto de 2018).

Según la Tabla 5, en relación al objetivo de formación de recursos humanos en investigación en CyT,10 el conicet propuso para 1987 los siguientes cambios en el sistema de becas: i) creación de la categoría beca de doctorado con una duración máxima de cinco años; ii) modificación de la beca de pre-iniciación, con una reducción a un año para poder acceder a una beca de iniciación o doctorado. A partir de 1988, el Programa de Becas se organizó de la siguiente forma: i) becas de nivel cuaternario (becas de pre-iniciación; becas de iniciación; becas de perfeccionamiento; becas de doctorado; becas de formación superior) y ii) becas posdoctorales (becas internas posdoctorales; becas industriales; becas de investigador formado).

Tabla 5. Distribución de becarios internos por categoría (1987)

VI. Cambios en la relación del conicet con las universidades nacionales

Durante el período 1966-1983, el conicet estuvo distanciado de las universidades nacionales, un hecho que se profundizó con la última dictadura militar (Babini, Casalet, Oteiza, 1992). Esta política afectó profundamente al contenido y calidad de enseñanza de la institución universitaria, al quedar marginada del spi, perdiendo apoyo financiero para proseguir con la tarea de investigación y formación de recursos humanos. Según el presidente del conicet entre 1983- 1989:

El conicet [durante el último golpe militar] se había desvinculado de las Universidades. Creó todo un sistema de institutos […] Mucho de eso queda, medio que habían tratado de encapsular el conicet, primero hubo una discriminación interna, luego intentaron encapsular el conicet y concentrar todo el financiamiento en esos institutos. (C. Abeledo, comunicación personal, 30 de agosto de 2018).

La asunción de Alfonsín a la presidencia en diciembre de 1983 abrió paso a un período en donde una de las principales novedades fueron las luchas populares planteadas sobre el eje de la transición al orden constitucional, complementados con las ideas de justicia y equidad (Romero, 1996). Entre 1985 a 1990, la política universitaria se caracterizó por tareas vinculadas al momento fundacional y el interés por delimitar los espacios y pertenencias de los distintos agentes que interactuaban en torno a la universidad (Erreguerena, 2017), en un contexto de progresiva normalización y democratización universitaria. Así en 1985, el Poder Ejecutivo dispuso organizar el Sistema Universitario del Cuarto Nivel (sicun) designando el papel protagónico de las universidades nacionales. En este marco, durante la gestión de Abeledo, el conicet asume una participación decisiva en el crecimiento y financiamiento de los estudios de posgrado. Los convenios de colaboración académica fueron una vía privilegiada para orientar la relación del conicet con las universidades nacionales, por medio de grupos de investigación y diversos instrumentos. Según el Dr. Huner Fanchiotti:

El sapiu fue una respuesta económica para incrementar los recursos mensuales de los investigadores, pero vía mecanismos que no influyeran mucho en la economía del conicet. El sapiu era una especie de beca que se le entregaba a los investigadores por fuera del salario, sean estos miembros de la carrera de investigador del conicet, como aquellos que no lo eran. (H. Fanchiotti, comunicación personal, 24 de noviembre de 2018).

Así, en 1988 se creó el Sistema de Apoyo para Investigadores Universitarios (sapiu), el cual constituyó un instrumento orientado a promover el apoyo a las tareas de investigación en el espacio universitario. El mismo tenía como destinatarios a los docentes miembros de la cic de conicet y a los investigadores universitarios que se dedicaban a la docencia y a la investigación. En lo que respecta a los criterios de evaluación, el énfasis estaba puesto en valorar la actividad de investigación y la de formación de recursos humanos. Posteriormente, en la resolución n.o 1299 de 1988, el Directorio reglamentó el Programa de Apoyo a los Núcleos Universitarios de Investigación (proanui) para fortalecer a las universidades a través de la construcción de vínculos de las unidades académicas universitarias con investigadores del conicet. De esta forma se pretendía resolver las dificultades al momento de consolidar unidades académicas para la investigación, acumulación y formación de recursos humanos. Según Abeledo:

Los principales instrumentos fueron los pid y el sistema de becas para reconectar a las universidades. Para presentar un pid no te daba ninguna ventaja ser miembro de la Carrera de Investigador o miembro de un instituto como antes. Eso creó mucha tensión dentro de las universidades. Además, el conicet era visto como algo extraño por la comunidad universitaria. (C. Abeledo, comunicación personal, 30 de agosto de 2018).

Asimismo, como se mencionó en apartados anteriores, las medidas más importantes orientadas al restablecimiento del vínculo entre el Consejo y la universidad nacional fueron los pid y los pia, que incluían explícitamente a los investigadores universitarios mediante un concurso abierto para el cual la pertenencia o no al conicet no constituía parte de los criterios de evaluación (Bekerman, 2018). Hasta 1983, la desvinculación del conicet con las universidades nacionales y los cuestionables criterios de calidad académica en la adjudicación de los recursos, funcionaban en paralelo con directores que ejercían un poder total sobre la base de investigadores, becarios y personal de apoyo de los institutos o unidades ejecutoras; ya que eran ellos quienes recibían los fondos de financiamiento y los distribuían según criterios personales.
Según la Tabla 6, el conicet mantuvo un sistema caracterizado por la preeminencia de las ciencias exactas y naturales, de las biológicas y de salud por medio de los pid y los pia. De esta forma, las Ciencias Médicas concentraron el 23,9 % de las adjudicaciones de los pid, las Ciencias Químicas el 14,6 %, las Ingenierías y Tecnologías 11,4 % y las Ciencias Biológicas un 11,3 %. Por otro lado, los PIA también estuvieron dirigidos a fortalecer a las Ciencias Médicas con un 13,74 % y Ciencias Biológicas con un 12,52 %; sin embargo, se registró una mayor participación de las Ciencias Sociales y Humanidades en las adjudicaciones, sumando un total de un 24,18 % sobre el total de proyectos financiados. Con la puesta en marcha de los pid se logró democratizar parcialmente el acceso al financiamiento de grupos de investigación. Esta transferencia en el manejo de los subsidios hacia los investigadores y equipos individuales (ya sean del conicet o de las universidades) se desarrolló en paralelo a un mayor seguimiento de la actividad de los directores de institutos y el control presupuestario (Abeledo, 2009; Del Bello et al., 2007).

Tabla 6. Adjudicaciones de pid y pia por rama de conocimiento. 1986-1988

VII. Reflexiones finales

La literatura científica reconoce la existencia de una comunidad científica con un determinado perfil, que se mantiene en el tiempo, va desplegando distintas estrategias de coordinación en un campo en constante tensión con actores burocráticos. La gobernanza interna en el conicet y el vínculo con otros organismos públicos del spi ha implicado, en este sentido, formas de ejercer la autoridad en un marco de interacción entre una pluralidad de actores (Whitley et al., 2010b; Whitley, 2012). De aquí que el interés por emplear el concepto de gobernanza se sitúe en su capacidad de englobar otras instituciones como la secyt y las universidades nacionales. En este sentido y a partir de las evidencias analizadas hasta el momento, se pueden hacer las siguientes afirmaciones:
1) A partir de 1973 y con la última dictadura militar, los cambios en los mecanismos de gobernanza en el SPI favorecieron a organismos descentralizados, principalmente al conicet (también a la cnea). Esto favoreció el incremento de la autoridad de las élites científicas organizacionales (directores de institutos del conicet). Estos grupos tenían un alto poder en la obtención de recursos, la asignación de los mismos hacia el interior de los institutos, la definición de agendas de investigación, y en la formación de recursos humanos (designaciones de becas internas y externas).
2) A partir de 1984 se produjeron cambios en la gobernanza interna y en la autoridad relativa del conicet, a través de modificaciones en los criterios de evaluación e instrumentos del financiamiento de la investigación y adjudicación de becas. El instrumento que tuvo mayor impacto en este sentido fue la creación de los subsidios pid por medio de llamados competitivos, primero financiados con fondos del tesoro nacional y luego con fondos de un préstamo del bid. Estas políticas disminuyeron la autoridad de las élites científicas organizacionales del conicet y aumentaron la autoridad tanto de los investigadores y equipos individuales que integraban las unidades ejecutoras del Consejo y de las universidades, como de las élites científicas nacionales e internacionales, en las Comisiones Asesoras y, por lo tanto, en las instancias de evaluación de los proyectos presentados a las convocatorias anuales. Estos cambios en la autoridad relativa se dieron a partir del creciente uso de criterios académicos (como la publicación en revistas indexadas) al momento de evaluar la asignación de recursos tanto para el financiamiento de proyectos de investigación como de formación de recursos humanos a través de becas de posgrado.
3) La cultura burocrática preocupada principalmente por la administración, coordinación, planificación y organización eficaz de los recursos de una institución se fortaleció a partir del aumento de rango de la secyt (antes subsecyt) y su direccionamiento sobre determinadas líneas de acción del conicet. La secyt fortaleció su rol de diseñador de las políticas de CyT del país, restándole peso al conicet en esa función. Por otro lado, con el nuevo Directorio que comenzó a operar entre 1984-1989, un perfil burocrático, pero enmarcado por una coyuntura de democratización de las instituciones, estableció nuevos parámetros de funcionamiento en el conicet, con el objetivo de lograr transparencia en las acciones del gobierno, poniendo en funcionamiento la posibilidad de evaluaciones de las Comisiones Asesoras, garantizando el derecho de defensa y el uso de los recursos previstos por la legislación, y democratizando parcialmente los mecanismos de acceso a la investigación a través de cambios en los instrumentos de financiamiento.
4) Los actores representantes de la cultura económica comenzaron a plantear que un objetivo prioritario de la política de CyT sería mejorar la competitividad a partir la vinculación y la transferencia de tecnología entre la investigación pública y las empresas. Esto se pudo observar, por un lado, en la iniciativa de crear áreas en el conicet para avanzar en esa dirección, como el Área de Transferencia de Tecnología y la Oficina de Transferencia de Tecnología (ott), por otro lado, en la intención declarada (aunque no operacionalizada) de que los pid debían contribuir al desarrollo productivo. Asimismo, la institución logró aumentar su capital social (Bourdieu, 1995), al capitalizar el progreso de interacción con el sector productivo y apoyar la generación de políticas de vinculación en otras áreas del spi del país. Con el surgimiento de la Comisión Asesora de Desarrollo Tecnológico en el conicet se generó un espacio acorde para la elaboración, formulación y evaluación de propuestas para fomentar la vinculación tecnológica (conicet, 1989; Nívoli, 1989). Una cuestión a destacar de estas Comisiones fue el hecho de que estaba integrado por investigadores, funcionarios del Estado y representantes empresariales. Sin embargo, aunque la creación de la ott significó una novedad en el conicet en los ochenta, no queda claro (para lo cual sería necesario analizar el papel del Consejo durante los noventa) hasta qué punto los instrumentos de vinculación tecnológica lograron asegurar legitimidad, en un organismo que históricamente estuvo estructurado sobre la política científica, con escasa relación con los problemas económicos y sociales. Esto da cuenta de la persistente desconexión del campo científico con las necesidades del sector productivo, así la ott difícilmente logró cambiar este problema estructural en el Consejo. El fenómeno deviene no solo de la función del conicet, sino también es consecuencia del desarrollo histórico del spi y, por lo tanto, de la ciencia y la tecnología, de un sector productivo que en la década de los ochenta seguía ignorando la oferta tecnológica del campo científico.
5) Con respecto a la política de acercamiento entre las universidades nacionales y el conicet se puede interpretar como una política que tuvo dos finalidades: por un lado, aumentar la autoridad tanto de los investigadores y equipos individuales, sobre todo los radicados en las universidades, por otro lado, disminuir la autoridad de las élites científicas organizacionales, principalmente, los directores de los institutos del conicet.
6) En lo que respecta a las relaciones de poder en el marco de la gobernanza interna del conicet en el spi, se puede afirmar que se pasó de un modelo de relación corporativa dominante desde 1976 a uno de ajustes mutuos o de competencia entre actores a partir de 1983. El modelo de relaciones corporativas entre 1976 hasta 1983 se caracterizó por un Directorio intervenido, donde el poder y el control pasaban por las Comisiones Asesoras y de las élites científicas organizacionales (los directores de los institutos de investigación del conicet). Durante este período, la hegemonía de una cultura académica (radicada en las Comisiones y en los directores de institutos) ligada al proceso de crecimiento exponencial durante última dictadura militar, contribuyó a fortalecer una cultura burocrática para sus intereses. Con el retorno de la democracia, con la nueva gestión encabezada por Abeledo, disminuyó la autoridad relativa del Directorio del conicet, cobrando importancia la figura del presidente del Consejo, como así también la del secretario de la secyt, sobre todo a partir de su elevación de rango a Secretaría. La creación del Consejo Científico Tecnológico dentro del conicet, contribuyó a aminorar el poder discrecional dentro del Consejo y de los directores de los institutos de investigación del conicet.

Notas

¹ Entre 1969-1982 hubo diez secretarios o subsecretarios de Ciencia y Tecnología, el organismo cambió cinco veces de denominación y dependencia (Feld, 2015).

² Durante 1982, las ideas sobre la política de CyT fueron discutidas por grupos de intelectuales en el Centro de Participación Política de la ucr que dirigía Jorge Roulet (Sadosky, 1989).

³ Manuel Sadosky nació en Buenos Aires en 1914; matemático, físico e informático argentino, fue profesor de la Universidad de Buenos Aires (uba) a partir de 1955, vicedecano de la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la uba entre 1957 y 1966.

⁴ Las principales preocupaciones del movimiento Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Sociedad (placts), denominado de esta forma por Dagnino, Thomas y Davyt (1996), radicaban en la relación entre ciencia, tecnología y problemáticas socioeconómicas en Latinoamérica enmarcada en un contexto periférico. Así, autores como Varsavsky (1969) desde la teoría dependentista en el desarrollo científico ponía en cuestión la idea de linealidad que caracterizaba al pensamiento de la época en torno a la relación entre CyT y desarrollo. Esta crítica a los enfoques lineales en política de CyT coincidieron con los planteamientos de Herrera (1971) que abordó las problemáticas estructurales del sector científico y tecnológico, y las asimetrías en la relación con los países centrales que concentran las ramas de mayor productividad. Otro pensador a destacar de ese movimiento es Sábato, que se interesó en las dinámicas de cambio tecnológico hacia adentro de las empresas, remarcando la relevancia de la vinculación entre el Estado, las empresas y el sector científico tecnológico (Aristimuño, 2017).

⁵ Por medio del Decreto n.o 1291/58.

⁶ Abeledo es un químico prestigioso que había realizado su doctorado en Northwestern University de usa. Antes de asumir el cargo como Presidente del conicet había acumulado alguna experiencia en la gestión de instituciones de CyT. Había sido Secretario Académico de la Universidad Tecnológica Argentina entre 1973 y 1974, Gerente de Promoción y Desarrollo de Nisalco sa entre 1977 y 1983, y Subsecretario de Promoción de la secyt entre 1984 y 1986.

⁷ Como producto del desorden que caracterizaba al conicet, en 1983 se realizaron las intervenciones del Tribunal de Cuentas de la Nación y luego la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas y la Justicia Penal Federal (conicet, 1989).

⁸ Las Comisiones Asesoras integradas por especialistas (que trabajan ad honorem) renovados anualmente abarcaban las siguientes áreas de conocimiento (conicet, 1989: 8): Ciencias agropecuarias, Ciencias biológicas, Ciencias físicas y astronómicas, Ciencias de la ingeniería y tecnología, Ciencias del mar, Ciencias matemáticas y de la computación, Ciencias médicas, Ciencias químicas, Ciencias de la tierra, atmosférica e hidrosféricas, Economía, Sociología, Ciencias de la administración pública y de la educación, Filosofía, Letras, Psicología, Derecho y Ciencias Políticas, Hábitat y vivienda, Historia y Antropología.

⁹ En 1984 se produjo el primer llamado a concurso de pid para el trienio 1986-1988.

¹⁰ Las becas se dividían en las siguientes categorías: becas de pre-iniciación, becas de iniciación, becas de perfeccionamiento, becas de formación superior, becas para investigadores formados.

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